Decreto ministeriale 7 marzo 2008

Individuazione del gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica nonché delle relative attribuzioni e competenze
Ministero dell'economia e delle finanze
Decreto ministeriale 7 marzo 2008
GU 103 del 03/05/2008

IL MINISTRO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
(Vista...)
Decreta:

Art. 1.
1. L'Agenzia delle entrate è individuata quale gestore del sistema di interscambio di cui all'art. 1, commi 211 e 212, legge 24 dicembre 2007, n. 244; a tal fine l'Agenzia delle entrate si avvale della SOGEI - Società Generale di Informatica S.p.A., quale apposita struttura dedicata ai servizi strumentali ed alla conduzione tecnica di detto sistema di interscambio.

Art. 2.
1. Nell'ambito della funzione attribuita alla Agenzia delle entrate ai sensi dell'art. 1, alla stessa sono affidati i compiti di:
a) coordinamento del sistema di interscambio con il sistema informatico della fiscalità;
b) controllo della gestione tecnica del sistema di interscambio;
c) gestione dei dati e delle informazioni che transitano attraverso il sistema di interscambio ed elaborazione di flussi informativi anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della finanza pubblica.
2. L'Agenzia delle entrate, inoltre, svolgerà compiti di vigilanza in ordine al trattamento dei dati e delle informazioni che transitano attraverso il sistema di interscambio.
3. Con cadenza semestrale, l'Agenzia delle entrate riferisce al Ministero dell'economia e delle finanze sull'andamento e l'evoluzione del sistema di interscambio.

Art. 3.
1. Nell'ambito dei compiti affidati a SOGEI - Società Generale di Informatica S.p.A. ai sensi dell'art. 1, la stessa svolge le attività di:
a) sviluppo, conduzione e manutenzione tecnica ed operativa del sistema di interscambio;
b) supporto e assistenza alle pubbliche amministrazioni destinatarie delle fatture elettroniche;
c) studio, ricerche, elaborazioni e statistiche relative ai dati che transitano attraverso il sistema di interscambio, senza riferimenti nominativi e comunque privi di ogni riferimento che ne permetta il collegamento con gli interessati e secondo modalità che rendano questi ultimi non identificabili;
d) impulso e promozione, in favore delle pubbliche amministrazioni delle azioni necessarie per l'adozione dell'infrastruttura tecnologica utile per la ricezione e la gestione delle fatture elettroniche;
e) supporto e assistenza alla Agenzia delle entrate per i compiti a quest'ultima affidati ai sensi dell'art. 2;
f) relazione periodica all'Agenzia delle entrate sullo stato di avanzamento delle attività svolte nell'ambito del sistema di interscambio.

Art. 4.
1. Agenzia delle entrate e SOGEI - Società Generale di Informatica S.p.A. sono tenute a fornire al Ministero dell'economia e delle finanze, su richiesta, tutte le informazioni in qualsiasi modo relative alle attività svolte in forza del presente decreto e, comunque, tutti i dati trattati che transitano attraverso il sistema di interscambio.

Art. 5.
1. Ai fini di quanto previsto nel presente decreto, le attività svolte dalla SOGEI - Società Generale d'Informatica - S.p.A. sono regolate dal contratto di servizi quadro concluso in data 23 dicembre 2005, di cui alle premesse, e, in particolare, dagli appositi contratti esecutivi che verranno all'uopo conclusi con l'Agenzia delle entrate nel rispetto dei limiti derivanti dagli ordinari stanziamenti di bilancio.

RELAZIONE ILLUSTRATIVA
Il presente decreto è emanato in attuazione e nel rispetto dell'art. 1, commi 211 e 212, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)».
In particolare, in forza di quanto disposto dall'art. 1, comma 212 della citata legge finanziaria 2008, il decreto deve individuare il gestore del sistema di interscambio in materia di fatturazione elettronica e definire, altresì, le competenze e le attribuzioni tra le quali sono inclusi, per espressa previsione di legge, (i) «il presidio del processo di ricezione e successivo inoltro delle fatture elettroniche alle amministrazioni destinatarie», nonché (ii) «la gestione dei dati informa aggregata e dei flussi informativi anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della finanza pubblica».
Viene innanzitutto in rilievo che il decreto si inserisce nel più ampio quadro di evoluzione normativa in materia di predisposizione e conservazione di documenti digitali da parte delle amministrazioni pubbliche.
In particolare, l'art. 1, comma 209 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 statuisce che l'emissione, la trasmissione, la conservazione e l'archiviazione delle fatture, emesse nei rapporti con le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e con gli enti pubblici nazionali, anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili, deve essere effettuata esclusivamente in forma elettronica.
Ne consegue che l'introduzione dell'obbligo della fatturazione elettronica introdotta nell'ambito del nostro ordinamento dal decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 52 in materia di semplificazione e armonizzazione delle modalità di fatturazione in materia di IVA - consente la completa sostituzione dei titoli cartacei con documenti informatici secondo standard comuni che permettono l'automatizzazione del flusso di informazioni tra fornitori e amministrazione, nonché la semplificazione e la maggiore economicità dei processi di fatturazione.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 al comma 211 dell'art. 1, inoltre, precisa che la trasmissione delle fatture elettroniche può avvenire esclusivamente tramite il sistema di interscambio istituito dal Ministero dell'economia e delle finanze, il quale può avvalersi per la gestione del medesimo anche di proprie strutture societarie.
Il sistema di interscambio è, quindi, l'unica interfaccia per i fornitori essendo ad esso demandata la gestione del coordinamento e l'indirizzamento del flusso informativo.
Tanto premesso, scopo del decreto è quello di individuare il gestore del sistema di interscambio in materia di fatturazione elettronica, nonché le sue competenze ed attribuzioni.
Il decreto, infatti, all'art. 1, attribuisce all'Agenzia delle entrate la titolarità della gestione del sistema di interscambio che si avvale di SOGEI - Società Generale d'Informatica - S.p.A., società interamente partecipata dal Ministero dell'economia e delle finanze, per la conduzione tecnica e lo svolgimento dei servizi strumentali.
La ragione di dette attribuzioni è da rinvenire nella natura delle attività svolte da tali organismi e segnatamente dall'Agenzia delle entrate e dalla SOGEI - Società Generale d'Informatica - S.p.A.
Infatti, l'Agenzia delle entrate, istituita con decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, svolge le funzioni inerenti alle entrate tributarie erariali che non sono assegnate alla competenza di altre amministrazioni con il compito, tra gli altri, di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali sia assistendo i contribuenti sia contrastando l'evasione fiscale tramite controlli. Invece, SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A., ai sensi dell'art. 22, comma 4, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e in conformità a quanto convenuto nel contratto di servizi del 23 dicembre 2005 tra l'amministrazione finanziaria e detta società, sviluppa, conduce e manutiene il sistema informativo della fiscalità.
Ai sensi dell'art. 2, il decreto demanda all'Agenzia delle entrate specifiche attribuzioni di indirizzo, di coordinamento e di controllo del sistema di interscambio, gravando altresì sulla stessa l'obbligo di riferire al Ministero dell'economia e delle finanze in merito all'evoluzione del sistema di interscambio ogni sei mesi.
Con il successivo art. 3 sono demandate a SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A. le attività di sviluppo, di gestione e di conduzione dell'infrastruttura tecnologica e dei servizi informatici del sistema di interscambio; in detto articolo si prevede, inoltre, a garanzia del maggior coordinamento possibile, che SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A. relazioni periodicamente all'Agenzia delle entrate sullo stato di avanzamento delle attività svolte nell'ambito del sistema di interscambio.
Inoltre, l'art. 4 del decreto dispone che sia l'Agenzia delle entrate sia SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A. sono tenute a fornire al Ministero dell'economia e delle finanze tutte le informazioni relative alle attività oggetto del decreto e ai dati trattati che transitano nel sistema di interscambio.
L'art. 5, stabilisce che le attività svolte dalla SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A., sono regolate dal contratto di servizi quadro concluso in data 23 dicembre 2005 ed efficace fino alla fine del 2011, nonché da appositi contratti esecutivi che verranno conclusi con Agenzia delle entrate nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio.
Quadro di riferimento del progetto «fatturazione elettronica»
L'art. 1, comma 209 e seguenti della legge n. 244, del 2007 (finanziaria per il 2008), introduce l'obbligo della fatturazione elettronica per la pubblica amministrazione e per tutti gli operatori economici.
Tale intervento si colloca nell'ambito delle linee di azione richieste dall'Unione europea relativamente alla digitalizzazione dei processi amministrativi tra cui, in particolare, l'iniziativa «i2010» che incoraggia gli Stati membri a dotarsi di un adeguato quadro normativo, organizzativo e tecnologico per gestire in forma elettronica l'intero ciclo degli acquisti.
Alcuni paesi europei, tra cui la Danimarca, Norvegia e Finlandia, hanno avviato un programma di introduzione della fatturazione elettronica nelle relazioni tra mercati di fornitura e pubblica amministrazione. In particolare, l'esempio della Danimarca costituisce oggi un modello di «best practice» a livello europeo: a partire dal 1° febbraio 2005 tutto il settore pubblico Danese (ministeri, strutture sanitarie, istituzioni scolastiche, etc...) accetta, per obbligo legislativo, solo fatture in formato elettronico. A seconda della propria capacità di investimento e dei volumi di fatturazione verso la pubblica amministrazione, i fornitori hanno la possibilità di scegliere la soluzione tecnologica più adatta per inviare la fattura elettronica attraverso i diversi canali: intermediari dedicati ai piccoli operatori, portale della pubblica amministrazione, sistemi proprietari aderenti a specifici standard. A livello complessivo, comunque, il servizio è assicurato da un unico sistema che garantisce l'indirizzamento delle fatture alle diverse amministrazioni per il tramite di un codice univoco assegnato.
In Italia il contesto normativo per avviare la diffusione del sistema della fatturazione elettronica è maturo e la legge finanziaria per il 2008, in particolare, ha impresso una svolta decisiva. L'introduzione dello strumento della fatturazione elettronica consentirà, dunque, la completa sostituzione dei titoli cartacei con documenti informatici organizzati secondo standard comuni che determinano l'automatizzazione del flusso informativo tra fornitore e amministrazione. Ciò, oltre a garantire una completa trasparenza dei processi di fatturazione, consentirà vantaggi in termini economici, logistici e di semplificazione dei processi.
Dal punto di vista del modello operativo, anche sulla base delle esperienze sviluppate da altri paesi, si è scelto di adottare un sistema che replica le migliori esperienze europee: * autonomia di scelta per i fornitori delle modalità di adeguamento al nuovo sistema a tutela della massima apertura di mercato, limitando l'intervento centrale alla definizione delle regole tecniche;
* promozione della diffusione di intermediari privati in grado di supportare gli operatori con minor capacità di investimento in tecnologie;
* costituzione di un sistema unificato di interscambio, come unica interfaccia per i fornitori, che gestisce il coordinamento e indirizzamento del flusso informativo a tutte le amministrazioni. Il gestore del sistema di interscambio
L'art. l, comma 212 della legge finanziaria 2008 prevede che entro il 31 marzo 2008 venga individuato, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, il gestore del sistema di interscambio, definendone in particolare le competenze.
Il sistema di interscambio garantirà la gestione unificata del sistema di identificazione delle amministrazioni che i fornitori utilizzeranno per indirizzare le fatture e monitorerà i flussi informativi presidiando la distribuzione dei documenti digitali alle amministrazioni.
Il modello operativo ipotizzato prevede che il gestore del sistema di interscambio delle fatture valida e gestisce i flussi, effettua le opportune verifiche dell'integrità e indirizza le fatture sul sistema documentale, previa protocollazione. Inoltre, quale possibile responsabile della conservazione, adempie agli obblighi per la conservazione sostitutiva quale servizio per le amministrazioni che in fase transitoria non siano autonome dal punto di vista organizzativo e tecnologico.
Dal punto di vista dell'individuazione del gestore si ritiene che l'amministrazione finanziaria per il tramite del proprio braccio tecnologico e strumentale sia il candidato più idoneo in quanto:
* il progetto si inserisce e da attuazione al quadro di evoluzione normativa in materia di fatturazione elettronica e conservazione ai fini fiscali dei documenti digitali definito negli anni dall'Agenzia delle entrate e rappresenta un passo fondamentale nell'introduzione delle fatturazione elettronica come standard sul mercato a supporto degli obiettivi di trasparenza e contrasto all'evasione;
* dal punto di vista dell'integrazione del patrimonio informativo sono evidenti le sinergie con l'anagrafe tributaria anche solo in termini di identificazione univoca e validazione dell'operatore economico (che non potrà avvenire che tramite il codice fiscale/partita IVA);
* è evidente anche l'integrazione del processo di fatturazione elettronica con processi contigui (in particolare trasmissione del F24 on-line) che utilizzano un modello organizzativo e tecnologico assolutamente omogeneo e testato nell'ambito dei servizi telematici fiscali.
Si segnala, inoltre, che l'identificazione del gestore nell'alveo dell'amministrazione finanziaria, potrebbe consentire progressivamente l'integrazione automatica con il processo di validazione della correntezza fiscale e contribuitiva ai fini della liquidazione delle fatture dei fornitori della pubblica amministrazione prevista dai recenti interventi normativi.
Primo piano operativo di massima
Dal punto di vista temporale la norma prevede alcuni passi operativi che sono stati ipotizzati su un asse di riferimento indicativo che è necessario porsi, in prima istanza, come obiettivo:

La realizzazione di un sistema di fatturazione elettronica prevede un percorso attuativo di tipo progressivo: l'approccio proposto è di tipo incrementale e potrebbe prevedere di rendere disponibile il sistema a sottoinsiemi di persone fisiche e società suddivise per volumi di affari.
Si può ipotizzare l'avvio in fase sperimentale nel primo semestre 2009 per le sole aziende più grandi e per un sottoinsieme di amministrazioni (ipoteticamente la stessa amministrazioni finanziaria), la successiva estensione dell'obbligo alle sole grandi aziende su tutte le amministrazioni coinvolte e la progressiva estensione alle aziende più piccole.
Questo garantirebbe non solo di consentire un adeguamento tecnologico progressivo agli operatori economici ma anche, e soprattutto, l'adeguamento da parte degli intermediari e delle stesse amministrazioni che sono ad oggi assolutamente impreparate anche solo alla gestione della conservazione sostitutiva