Circolare INPS n. 119 del 22.06.2000

Legge 3.8.1999, n. 265, Capo III: nuova disciplina dello "status" degli amministratori locali e del relativo regime previdenziale. Definitivo chiarimento in merito all'ambito di applicabilità dell'art. 2, co.1 della legge 27.12.1985, n. 816, come interpretato autenticamente dall'art. 8ter del decreto-legge 18.1.1993, n. 8, convertito con modificazioni dalla legge 19.3.1993, n. 68
Circolare INPS n. 119 del 22.06.2000

SOMMARIO: La legge 3.8.1999, n. 265, recante "Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali", pubblicata in Supplemento ordinario alla G.U. n. 183 del 6.8.1999 ed entrata in vigore il 21.8.1999, ha apportato al Capo III rilevanti innovazioni in materia di "status" degli amministratori locali, modificando il regime delle aspettative, dei permessi, delle indennità e dettando una nuova disciplina del regime degli oneri assicurativi, previdenziali ed assistenziali per i lavoratori che ricoprono gli incarichi da essa individuati.

Lo stesso provvedimento normativo ha contestualmente abrogato le disposizioni della legge 27.12.1985, n. 816 incompatibili con la normativa introdotta ed ha altresì chiarito, con definitiva disposizione interpretativa, la corretta lettura da attribuire al dettato dell' art. 2 della stessa legge n. 816/1985, come autenticamente interpretato dall' art. 8ter del D.L. 18.1.1993, n. 8, convertito con modificazioni in legge 19.3.1993, n. 68, che aveva stabilito al co. 1 l'estensione a tutti i lavoratori pubblici e privati della disciplina previdenziale dettata dal co. 2 del predetto articolo.
La legge 3.8.1999, n. 265 ha introdotto rilevanti innovazioni in materia di oneri assicurativi, previdenziali ed assistenziali per i lavoratori che ricoprono incarichi amministrativi presso gli enti locali. Si illustrano di seguito le nuove disposizioni.

1. AMBITO DI APPLICAZIONE.
Ribadito il fondamentale principio che la Repubblica tutela il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni degli enti locali ad espletare il mandato, la legge n. 265/1999 aggiorna l'elenco degli incarichi amministrativi presso gli enti locali rilevanti ai fini della applicazione del nuovo regime, adeguandolo ai mutamenti determinatisi nell'ambito istituzionale ed organizzativo degli enti locali in questi ultimi anni, a partire dall'adozione della legge n. 142/1990 di riforma delle autonomie locali.
Il co.2 dell'articolo 18 individua quali destinatari delle nuove previsioni i lavoratori eletti presso le amministrazioni locali alle seguenti cariche: sindaci, anche metropolitani, presidenti delle province, consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, componenti delle giunte comunali e provinciali, presidenti dei consigli comunali e provinciali, presidenti, consiglieri e assessori delle comunità montane, componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi tra enti locali, nonché componenti degli organi di decentramento.
Il co.3 del predetto articolo prende poi in considerazione la posizione degli amministratori degli Istituti Autonomi Case Popolari (IACP) per i quali, comunque denominati e finché previsti, la Regione può adeguare (con apposita legge regionale) la disciplina del relativo "status", quanto a permessi ed aspettative, ai principi ed ai criteri contenuti nelle disposizioni di cui al Capo III della legge n. 265/1999. Inoltre stabilisce che fino all'approvazione delle leggi regionali le regioni possono a richiesta collocare i presidenti, e i vicepresidenti ove previsti, in aspettativa non retribuita ai sensi dell'articolo 22, con oneri previdenziali a carico degli stessi Istituti.

2. ASPETTATIVA E PERMESSI.
La legge n. 265/1999 rivisita il regime delle aspettative e dei permessi, retribuiti e non, che costituiscono il concreto strumento giuridico a disposizione dei lavoratori dipendenti per l'espletamento del mandato. A tale proposito conferma il diritto degli amministratori locali, che siano lavoratori dipendenti, al collocamento a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato, nonché il diritto a permessi retribuiti e non retribuiti, già attribuiti dalla previgente disciplina di cui alla legge n. 816/1985.
a) Aspettativa non retribuita.
In base all'art. 22 della legge in oggetto possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato gli amministratori locali individuati dall'art. 18, co.2 che siano lavoratori dipendenti.
Il dettato legislativo non lascia dubbi in merito all'applicabilità delle nuove previsioni normative a tutti i lavoratori dipendenti, nel settore pubblico e privato, purché rivestano le cariche indicate dall'art. 18, co.2 richiamato.
Nel previgente regime, invece, i destinatari del diritto venivano individuati nei lavoratori dipendenti pubblici ovvero privati dipendenti da imprese, aziende o enti, e notevoli erano stati i contrasti interpretativi in merito al corretto significato da attribuire al disposto normativo, in particolare con riferimento ai lavoratori privati dipendenti da partiti, sindacati, associazioni ed altri organismi similari.
In merito a tale problematica, peraltro, la legge in esame contiene all'art. 28, co.2 definitivi chiarimenti, che vengono illustrati nel successivo paragrafo 4.
b) Permessi.
Il regime dei permessi consta di diverse tipologie di permessi retribuiti e non retribuiti ed è alternativo alla richiesta di collocamento in aspettativa non retribuita.
b.1) Permessi retribuiti
Vengono confermate le tipologie di permesso retribuito già determinate dalla legge n. 816/1985, con alcune precisazioni in merito al relativo ambito di estensione temporale e alcune modifiche in merito all'individuazione delle cariche che danno diritto ad usufruirne.
La materia è compiutamente disciplinata all'art. 24 della legge in esame. Le previsioni di questo articolo sono applicabili anche nei confronti dei militari di leva o richiamati e di coloro che svolgono il servizio sostitutivo previsto dalla legge, per i quali è altresì prevista la possibilità di ottenere a richiesta una licenza illimitata in attesa di congedo per l'intera durata del mandato se la carica rivestita è quella di sindaco, presidente di provincia e presidente di comunità montana.
b.2) Permessi non retribuiti
A tutti i lavoratori contemplati dallo stesso articolo 24 spettano ulteriori 24 ore lavorative mensili a titolo di permesso non retribuito quando necessarie per l'espletamento del mandato.

3. ONERI PREVIDENZIALI, ASSISTENZIALI, ASSICURATIVI.
La legge n. 265/1999 detta all'art. 26 nuove disposizioni in materia di oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi in relazione agli amministratori da essa individuati

3.1 Lavoratori in aspettativa.
Le nuove previsioni normative modificano il regime previdenziale applicabile agli amministratori locali in aspettativa non retribuita.
A tale proposito, il previgente art. 2, co. 3, della legge n. 816/1985 definiva il trattamento previdenziale per gli amministratori in aspettativa, eletti a cariche per le quali essa prevedeva il raddoppio delle relative indennità di carica, stabilendo l'obbligo del versamento dei contributi previdenziali ed assistenziali da parte degli enti locali presso i quali veniva esercitato il mandato in sostituzione del datore di lavoro privato.
Per i lavoratori dipendenti posti in aspettativa dal datore di lavoro pubblico l'obbligo del versamento della predetta contribuzione era posto a carico dello stesso datore di lavoro, salvo il diritto al rimborso da parte dell'ente presso il quale il lavoratore svolgeva il mandato (cfr. circolare n. 67 del 31 marzo 1988).
In tale quadro, pertanto, il versamento della contribuzione obbligatoria era previsto soltanto a favore degli amministratori per i quali la legge n. 816/1985 prevedeva il raddoppio della indennità di carica.
L'art. 26 della legge n. 265/1999 stabilisce ora al co. 1 che l'ente locale provvede a proprio carico al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali ed assicurativi ai rispettivi istituti in relazione agli amministratori locali che rivestono le cariche di cui allo stesso co. 1 senza più differenziare il regime previdenziale in merito alla natura pubblica o privata del datore di lavoro dell'amministratore e senza fare riferimento alcuno alla condizione della titolarità o meno del diritto ad una indennità.
L'art. 23 della stessa legge, a sua volta, detta disposizioni ai fini della determinazione della indennità di funzione, che sostituisce l'indennità di carica di cui alla legge n. 816/1985.

3.1.1 Incarichi ricoperti.
Le cariche che danno diritto alla copertura previdenziale a carico dell'ente locale sono elencate al co. 1 dell'art. 26: sindaco, presidente di provincia, presidente di comunità montana, di unione di comuni e di consorzi tra enti locali, assessore provinciale e assessore di comune con popolazione superiore a 10.000 abitanti, presidente di consiglio dei comuni con popolazione superiore a 50 mila abitanti, presidente di consiglio provinciale, presidente di consiglio circoscrizionale nei casi in cui il comune abbia attuato nei relativi confronti un effettivo decentramento di funzioni, presidente di aziende anche consortili fino all'applicazione della riforma in materia di servizi pubblici locali.
Si richiama, inoltre, l'art. 27, il quale prevede che, fino all'approvazione della riforma in materia di servizi pubblici locali, ai componenti dei consigli di amministrazione delle aziende speciali anche consortili si applicano, tra l'altro, le disposizioni di cui al predetto art. 26.

3.1.2 Adempimenti dell'ente locale.
Per effetto delle nuove previsioni l'ente locale presso il quale viene svolto il mandato amministrativo è tenuto a provvedere al versamento della contribuzione previdenziale ed assistenziale obbligatoria per i profili di amministratori indicati al co. 1 dell'art. 26.
Lo stesso obbligo si pone altresì nei confronti dei dipendenti pubblici per i quali il datore di lavoro era tenuto prima della modifica normativa al versamento della contribuzione effettiva per carenza di questa stessa condizione (cfr. circolare n. 81 del 29.3.1990).
Tale obbligo decorre dal periodo di paga in corso alla data di entrata in vigore della legge in esame (21.8.1999).
Pertanto per gli amministratori che ricoprono cariche contemplate al predetto art. 26, co.1, non trova più applicazione (ove in precedenza previsto) l'accredito della contribuzione figurativa per aspettativa non retribuita di cui all'art. 31 della legge n. 300/1970.

3.1.3 Retribuzione-parametro.
Per quanto attiene alla individuazione della retribuzione-parametro ai fini dell'adempimento dell'obbligo contributivo posto a carico dell'ente locale, permane l'applicabilità, anche nel nuovo regime previdenziale, dei criteri in precedenza indicati in relazione agli amministratori destinatari dell'applicazione del previgente art. 2, co. 3 della legge n. 816/1985, illustrati con circolari 13 del 18 gennaio 1995 e n. 157 del 29 luglio 1996. Pertanto gli enti locali interessati adempiranno l'obbligo contributivo posto a loro carico ai sensi dell'art. 26 della legge in oggetto sulla base di quanto indicato dall'art. 8, co. 8, della legge 23.4.1981, n 155, commisurandolo alla retribuzione della categoria e qualifica professionale posseduta dall'interessato al momento del collocamento in aspettativa e di volta in volta adeguate in relazione alla dinamica salariale e di carriera della stessa categoria e qualifica.
In caso di mancata regolazione del trattamento economico dovranno essere prese in considerazione le retribuzioni fissate dai CCNL per gli impiegati delle imprese metalmeccaniche (cfr.circolare n. 574 RCV dell' 8 ottobre 1981).

3.1.4 Istruzioni procedurali.
Le contribuzioni previdenziali ed assistenziali per gli amministratori in aspettativa contemplati dall'art. 26,co.1, della legge in esame devono essere versate nella gestione previdenziale di appartenenza del lavoratore in aspettativa. A tale riguardo l'amministrazione locale interessata dovrà richiedere presso la sede dell'Istituto territorialmente competente l'apertura di apposita posizione contributiva, con assegnazione del CSC e del codice ISTAT corrispondente al settore di inquadramento del datore di lavoro del dipendente chiamato a ricoprire l'incarico che dà diritto all'aspettativa.
La posizione contributiva sarà contrassegnata dal codice di autorizzazione "3C" che assume il nuovo significato di "Posizione per il versamento dei contributi previdenziali e assistenziali nei confronti degli amministratori locali ex art. 26, co.1, L. 6.8.1999, n. 265". Detto codice con validità "0899" dovrà essere attribuito anche alle posizioni ancora attive, aperte in base alle istruzioni fornite con il messaggio n. 2501 del 12.2.1986 (allegato alla circolare n. 67 del 31 marzo 1988). Nel campo attività economica dovrà essere riportata la dicitura "Amm.ri locali art.26, c.1,L 265/99".
I datori di lavoro comunicheranno all'Ente locale l'ammontare delle retribuzioni di riferimento di cui al precedente punto 3.1.3, le aliquote contributive dovute e i codici di comunicazione del mod. DM10/2.
L'amministrazione locale effettuerà tutti gli adempimenti connessi con l'obbligo contributivo (denuncia mensile di mod.DM10/2, versamento dei contributi con il mod. F24 e dichiarazione annuale, attraverso il quadro SA del mod. 770).

3.1.5 Valutazione del periodo di aspettativa.
L' articolo 22 della legge in oggetto conferma la previsione che per gli amministratori che si trovano in aspettativa non retribuita il relativo periodo è considerato come servizio effettivamente prestato, nonché come legittimo impedimento per il compimento del periodo di prova.
Ai sensi del co.3 dell'art. 26, inoltre, l'amministrazione locale provvede a rimborsare al datore di lavoro la quota annuale di accantonamento per l'indennità di fine rapporto entro i limiti di un dodicesimo dell'indennità di carica annua da parte dell'ente e per l'eventuale residuo da parte dell'amministratore.

3.2 Permessi.
Relativamente agli amministratori che usufruiscono dei permessi previsti dai commi da 1 a 4 dell'art. 24, il co. 5 dello stesso articolo prevede che la retribuzione (e conseguentemente gli oneri contributivi) corrisposta a fronte di periodi di assenza del lavoratore a tale titolo sia a carico del datore di lavoro e che l'ente presso il quale l'amministratore svolge le sue funzioni sia tenuto a rimborsare su richiesta documentata da parte del datore di lavoro quanto corrisposto per retribuzioni ed assicurazioni in relazione alle ore o giornate di effettiva assenza.
Nella disposizione previgente il diritto al rimborso a carico dell'ente locale era esercitabile solo da parte del datore di lavoro privato o soggetto pubblico economico, che potevano ottenerlo a richiesta dall'ente locale presso il quale veniva svolto il mandato in relazione agli oneri sia retributivi che contributivi, ferma restando la quota a carico del lavoratore (cfr. circolare n. 148 del 4 luglio 1989).
Peraltro il datore di lavoro è comunque tenuto ad adempiere regolarmente agli oneri previdenziali relativi al dipendente nei confronti dell'Istituto, attenendo ai rapporti con l'ente locale la successiva attività finalizzata ad ottenere il rimborso degli stessi.
Si sottolinea, infine, che il co.6 dell'art. 28 della legge in oggetto stabilisce che le nuove disposizioni non si applicano immediatamente se le amministrazioni locali interessate sono in scadenza entro il 31.12.1999. In questi casi l'applicazione delle nuove norme avviene a partire dal 1.1.2000.

3.3 Norma di salvaguardia
L'art. 26, co. 6 della legge n. 265/1999 stabilisce che, al fine di conferire certezza alla posizione previdenziale ed assistenziale dei soggetti per i quali l'ente locale è tenuto al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali ed assicurativi di cui al co. 1, è consentita la ripetizione degli oneri predetti entro 5 anni dalla data del loro versamento, se precedente la data di entrata in vigore della stessa legge, ed entro 3 anni se successivo.

4. CHIARIMENTI INTERPRETATIVI IN MERITO ALL'ART.2, CO. 1, DELLA LEGGE N. 816/85.
Come accennato più sopra, la legge n. 265/1999 contiene definitivi chiarimenti in merito alla corretta interpretazione della norma di cui all'art. 2, co. 1 della legge n. 816/1985, che individuava nel previgente regime previdenziale per gli amministratori locali in aspettativa non retribuita il campo applicativo della contribuzione obbligatoria a carico dell'ente locale
Poiché, infatti, quest'ultima norma indicava tra i propri destinatari solo i dipendenti da datori di lavoro privati quali imprese, aziende o enti (cfr. circolare 67 del 31 marzo1988), si erano ritenuti esclusi dal suo campo applicativo i dipendenti degli organismi di fatto in genere, inclusi i dipendenti di partiti politici, sindacati, associazioni ed altri organismi similari, chiamati a ricoprire cariche amministrative presso gli enti locali.
Per costoro il regime previdenziale doveva intendersi conseguentemente regolato, ove ne ricorressero i requisiti legali, dal meccanismo dell’accredito figurativo dei contributi previdenziali previsto dall’art. 31 della legge n. 300/1970.
Successivamente il D.L. 18.1.1993, n. 8, poi convertito in legge 19.3.1993, n. 68, stabilì all’art. 8 ter, con norma espressamente indicata come di interpretazione autentica che "Le disposizioni del secondo comma dell’art. 2 della legge 27.12.1985, n. 816 sono applicabili a tutti i lavoratori dipendenti pubblici o privati senza esclusione alcuna".
Tale intervento normativo, tuttavia, non riuscì a sgomberare il campo da residui dubbi interpretativi, cosicché, dopo aver in un primo tempo ritenuto che, per effetto di tale disposizione, partiti politici ed associazioni non riconosciute dovevano intendersi ricompresi nella disposizione di cui al citato articolo 8 ter, (cfr. circolare n. 266 del 26 novembre1993), l'Istituto dovette riesaminare su indicazione del Ministero degli Interni tale suo orientamento, affermando la natura sostanzialmente innovativa della norma.
Conseguentemente solo a partire dal 20.3.1993 (data di entrata in vigore della citata legge del 1993) tutti i dipendenti, pubblici e privati, senza differenziazioni in merito alla natura del datore di lavoro, potevano intendersi destinatari del particolare regime previdenziale dettato dall'art. 2 della legge n. 816/1985 (cfr. circolare n. 157 del 5 giugno 1995, che ha abrogato le istruzioni fornite con la citata circolare n. 266/1993 relativamente alla disposizione concernente la regolarizzazione contributiva dei periodi precedenti la data di entrata in vigore dell’art. 8 ter più volte citato).
La legge n. 265/1999 interviene ora in maniera definitiva sulla problematica fin qui illustrata, disponendo all'art. 28, co. 2, che "La disciplina di cui all'articolo 2 della legge 27.12.1985, n. 816, come autenticamente interpretata dall'art. 8ter del D.L. 18.1.1993, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 19.3.1993, n. 68, si applica a tutti i lavoratori dipendenti eletti negli organi esecutivi degli enti locali a decorrere dalla entrata in vigore della legge 27.12.1985, n. 816".

4.1 Adempimenti degli enti locali.
Sulla base di tale previsione normativa illustrata potranno riscontrarsi due diverse situazioni.
Nel caso in cui l'ente locale avesse regolarmente adempiuto all'obbligazione contributiva in relazione al personale dipendente da organismi di fatto effettuando a tempo debito la regolarizzazione prevista dalla circolare n. 266/1993, senza aver ottenuto il rimborso degli oneri previsto dalla circolare n. 157/1995, la sede interessata dovrà provvedere alla ricostituzione della posizione previdenziale dell'amministratore interessato e alla validazione della contribuzione a suo tempo versata e non restituita.
Nel caso in cui, invece, l'ente locale avesse effettuato la regolarizzazione di cui alla predetta circolare n. 266/1993 e ottenuto in restituzione gli oneri in seguito alla circolare n. 157/1995, dovrà effettuare una nuova regolarizzazione, tenendo conto delle medesime istruzioni procedurali fissate nel precedente paragrafo 3.1.4, relativamente agli amministratori in aspettativa non retribuita all'epoca dipendenti da partiti politici ed associazioni non riconosciute eletti negli organi esecutivi per i quali la legge 816/1985 prevedeva il diritto al raddoppio dell'indennità di carica, con riferimento ai periodi contributivi collocati tra il 20.3.1993 (data di entrata in vigore del D.L. n. 8/93), e il 25.1.1986 (data di entrata in vigore della più volte citata legge n. 816/85).
Ai fini della regolarizzazione in questione trova applicazione l'ordinario regime previsto per gli enti locali.
Si osserva inoltre che le disposizioni normative in questione non contengono alcun riferimento a limiti prescrizionali, coerentemente con la "ratio legis" che è quella di provvedere alla sistemazione di partite contributive pregresse.
Peraltro i periodi da regolarizzare a carico degli enti locali sono stati alternativamente ritenuti coperti da contribuzione obbligatoria (in base alla prima interpretazione della legge n. 68/1993) ovvero figurativa (in base all'interpretazione successiva della stessa legge), cosicché, anche laddove dovesse ritenersi applicabile il regime della prescrizione, si riscontrerebbe la presenza degli atti interruttivi del relativo decorso, costituiti nel primo caso dalle regolarizzazioni effettuate a seguito delle previsioni della circolare n. 266/1993, e nel secondo caso dalla domanda di accredito della contribuzione figurativa, che per i periodi contributivi indicati non era, come noto, soggetta a termini di decadenza.
Da quanto fin qui illustrato, inoltre, discende che dovranno essere annullati relativamente ai lavoratori dipendenti da organismi di fatto i contributi figurativi accreditati, in presenza dei requisiti richiesti, per i periodi nei quali si erano trovati esclusi dalla copertura previdenziale obbligatoria a carico dell'ente locale a seguito delle indicazioni fornite con la circolare n. 157/1995, che devono ora essere regolarizzati dagli enti locali interessati.