Circolare INPS n. 178 del 14.11.2003

Sistema dei controlli del processo produttivo. - 1) Finalità; 2) Ruoli e Responsabilità; 3) Oggetto; 4) Modalità; 5) Valore e Costo
Circolare INPS n. 178 del 14.11.2003

SOMMARIO: La normativa dell’Istituto in materia di controlli richiede un riordino al fine di assicurare maggiore incisività e sistematicità al sistema dei controlli, adeguandolo al nuovo modello organizzativo, allo sviluppo delle procedure ed alle innovazioni tecnologiche. Il sistema dei controlli dovrà essere attivato per tutti i processi di lavorazione che producono effetti verso l’utenza in maniera diretta e/o effetti economico finanziari per l’Istituto.La funzione di controllo è pare integrante dell’attività di produzione ed è propria del ruolo e della responsabilità della dirigenza, ed è articolata sulla verifica: della legittimità degli atti, sul rispetto della normativa, della regolarità dell’iter procedurale e della qualità del prodotto

Premessa
La normativa dell’Istituto in materia di controllo del processo produttivo, sviluppatasi nel corso degli ultimi anni, si presenta regolata e frammentata in molteplici circolari, perdendo, nel tempo, il necessario carattere di organicità. Inoltre, l’assestamento del nuovo modello organizzativo nelle strutture di produzione e le continue innovazioni connesse al crescente utilizzo della tecnologia richiedono di ridefinire logiche e modalità di espletamento dei controlli.
Pertanto, s’impone la necessità di razionalizzare e riordinare la normativa in questione, al fine di assicurare maggiore incisività e sistematicità al sistema dei controlli, verificando non solo la qualità dell’output di produzione ma anche il corretto iter istruttorio, anche sotto l’aspetto formale, e la coerenza delle risultanze finali con i dati di base.
Le analisi degli esiti dei controlli, inoltre, potranno fornire elementi utili per ottimizzare i percorsi istruttori, le procedure informatiche, l’utilizzo delle risorse, ovvero per l’adozione di metodi innovativi, per la semplificazione di procedimenti, per l’elaborazione di proposte e progetti di miglioramento.
Con la presente circolare si intende avviare una azione strutturata che prende l’avvio con l’indicazione di prime modalità per il “controllo del processo produttivo”, che interessa specificatamente i processi primari, mentre è in fase di predisposizione una analoga circolare per tutte le altre attività oggi comprese nei processi abilitanti, nelle aree professionali, ecc.
È di tutta evidenza che il sistema dei controlli e le modalità di svolgimento dovranno essere costantemente aggiornate soprattutto per effetto delle innovazioni tecnologiche ed organizzative nonché in seguito alle modifiche ed integrazioni della normativa attinente la missione istituzionale dell’INPS.

1. Finalità
Il controllo dovrà essere attivato su tutti i processi di lavorazione che producono effetti verso l’Utenza in modo diretto e/o effetti economico-finanziari per l’Istituto.
La funzione di controllo coinvolge tutti i processi primari e si basa sulla verifica:
1. della legittimità degli atti e del rispetto della normativa di riferimento, anche per gli aspetti collegati all’attuazione delle prassi operative definite;
2. della regolarità dell’iter procedurale;
3. della qualità del prodotto finito, sia per gli aspetti della completezza della trattazione, che per gli aspetti relativi alla chiarezza e compiuta informazione interna ed esterna;
4. della qualità del processo, per quanto riguarda il rispetto delle norme comportamentali e delle prassi definite.
Il modello di controllo di conseguenza è articolato in tre livelli organizzativi, provinciale/sub provinciale, regionale e nazionale, e si sviluppa con nuove formule per rendere maggiormente incisive le modalità e gli effetti della revisione.

2. Ruoli e responsabilità.
L’articolo 4, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dispone che:
“Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.”
Il successivo comma 4 stabilisce inoltre che:
“Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall'altro.”
Peraltro, l’articolo 27 dello stesso Decreto Legislativo, prevede esplicitamente che gli Enti Pubblici non Economici si adeguino ai principi del citato articolo 4 del D. Lgs. n. 165/2001, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione.
Al riguardo l’Istituto, da ultimo con la deliberazione n. 305 del 25 febbraio 2003, ha adottato uno specifico Regolamento di Organizzazione che definisce le linee fondamentali di organizzazione dei propri uffici adeguandole ai principi di distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro.
Infatti, con gli articoli 36 e 37 vengono richiamate le funzioni della dirigenza e le connesse responsabilità, mentre con gli articoli 19, 20, 24 e 25 vengono definiti ruoli e responsabilità nell’ambito della funzione di produzione.
In tale quadro normativo al dirigente è assegnata la responsabilità complessiva dell’andamento della produzione e, in particolare, della funzione di controllo della regolarità amministrativa e della qualità dei servizi, mentre al funzionario - cui è attribuita la direzione di agenzia di produzione o la responsabilità di unità di processo - è assegnata la responsabilità della corretta applicazione delle norme, delle procedure e delle direttive impartite dai dirigenti, nonché la realizzazione degli obiettivi di produzione assegnati.
Alla luce di quanto sopra, per la corretta applicazione della funzione di controllo a tutti i livelli di responsabilità, è necessario che venga assicurata la massima trasparenza degli atti e la piena riconoscibilità degli operatori che a vario titolo hanno partecipato alla redazione, attraverso la loro sottoscrizione.
A questo scopo, tutti gli atti che danno luogo ad un provvedimento devono essere firmati, oltre che dall’operatore, dal responsabile del provvedimento (Direttore di Agenzia o Responsabile di Unità di processo), con l’indicazione della specifica funzione.
Al riguardo le sedi di produzione dovranno provvedere ad acquisire le firme (per esteso e specimen) dei Direttori di Agenzia e dei Responsabili di Unità di processo, e più in generale di tutti i dipendenti cui è conferita una posizione organizzativa ai sensi degli artt. 17 e 18 del CCNL 1998-2001 e del CCNI 1999, in appositi registri che verranno conservati dalla Direzione per qualsiasi necessità ispettiva e/o di controllo.
I registri debbono essere strutturati secondo lo schema seguente.

Inoltre, le Direzioni Centrali competenti provvederanno, ove necessario, ad adeguare la modulistica prevedendo appositi spazi per la firma dell’operatore che ha gestito la pratica e del direttore di Agenzia o del responsabile di Unità di Processo.
Nel frattempo, le Direzioni provinciali/sub provinciali doteranno le proprie strutture di produzione di appositi timbri che dovranno essere utilizzati dalle Agenzie e dalle Unità di Processo per l’attuale modulistica che non prevede specifici spazi per le firme.
I timbri dovranno prevedere, oltre alle firme dell’operatore e del responsabile della struttura di produzione, anche un apposito spazio per indicare l’Agenzia o l’Unità di Processo nella quale è stata gestita la pratica, secondo lo schema seguente:

3. Oggetto.
Il controllo del processo produttivo dovrà essere garantito, secondo modalità di seguito illustrate, dalle Direzioni provinciali/sub provinciali, secondo quanto previsto dall’articolo 20 del Regolamento di organizzazione. Tale funzione di controllo dovrà essere svolta su tutti i prodotti presenti nel “Titolario delle strutture di produzione” di cui ai messaggi sul protocollo informatico, di volta in volta aggiornato.
In ogni caso, il controllo dovrà essere opportunamente attivato per tutti i processi di lavorazione che producono effetti verso l’Utenza in modo diretto e/o effetti economico-finanziari per l’Istituto.
I criteri di dimensionamento dei campioni da sottoporre a controllo saranno definiti nell’ambito della Conferenza regionale dei Direttori, di cui all’articolo 18 del Regolamento di organizzazione, anche in funzione delle caratteristiche del bacino di utenza delle strutture territoriali ed al livello di rischio collegato agli specifici processi di lavorazione.
Le Direzioni regionali, titolari della funzione di controllo nell’ambito della più ampia responsabilità di governo della funzione di produzione, dovranno assicurare il coordinamento e la supervisione dell’intero sistema dei controlli del processo produttivo.
Il controllo ha per oggetto i prodotti di cui al citato “Titolario delle strutture di produzione”, con riguardo alle macrofasi che compongono i processi di seguito indicati, avendo riguardo al controllo della legittimità degli atti e alla qualità organizzativa dei processi di produzione, nonché al rispetto di quanto previsto dalle vigenti disposizioni in materia di autocertificazione e di verifica dell’esattezza dei dati dichiarati.

3.1 Processo assicurato pensionato
a. Gestione del conto: aggiornamento e gestione della posizione assicurativa:
i. variazioni anagrafiche e contributive. Rientrano in questo ambito anche le operazioni delle “emissioni generalizzate Estratto-Conto” e le successive attività di gestione;
ii. altre variazioni anagrafiche e contributive conseguenti a domande di riscatti, ricongiunzioni, accrediti vari, annullamento di contribuzione.
b. Liquidazione pensione: gestione della domanda e conseguente liquidazione, check up e valutazione posizione assicurativa, quote aggiuntive;
c. Gestione pensione: trasformazione delle pensioni provvisorie in definitive, variazioni, ricalcoli e ricostituzioni;
d. Gestione del conto pensione: pagamenti ordinari, somme a credito e debito, ratei, eliminazioni, composizione del nucleo familiare e situazione reddituale;
Tutte le altre operazioni attinenti ai prodotti del processo assicurato pensionato.

3.2 Processo soggetto contribuente
a. Aziende con dipendenti: il controllo riguarda la verifica della correttezza dell’intero ciclo del processo di riscossione, anche per le aziende agricole con dipendenti:
i. gestione DM, ricicli, note di rettifica;
ii. rimborso DM passivi e compensazioni;
iii. gestione SA/770, confronto monti retributivi;
iv. gestione delle regolarizzazioni e gestione dei verbali ispettivi;
v. gestione e cessione crediti (atti interruttivi della prescrizione, abbandoni, eliminazione dei crediti, rideterminazione dei residui, dilazioni, riclassificazioni, ecc.);
vi. C.I.G. (attività concessoria);
vii. verifica delle liste di scopertura contributiva;
viii. rilascio delle dichiarazioni di regolarità contributiva;
ix. gestione DMAG e rimborsi DMAG.
b. Lavoratori autonomi e Parasubordinati: Verifica del corretto inquadramento dei lavoratori iscritti negli “elenchi” degli artigiani e commercianti, e nella gestione separata, nonché dei CD/CM, degli IATP e degli altri lavoratori autonomi:
i. gestione dei versamenti, ricicli e rettifiche;
ii. gestione dei rimborsi;
iii. aggiornamento del conto individuale;
iv. gestione delle regolarizzazioni e gestione dei verbali ispettivi;
v. gestione e cessione dei crediti;
c. Lavoratori domestici e contribuzione volontaria:
i. gestione dei versamenti;
ii. gestione dei rimborsi;
iii. aggiornamento del conto individuale;
d. Tutte le altre operazioni attinenti il processo soggetto contribuente.

3.3 Processo prestazioni a sostegno del reddito
a. Prestazioni connesse alla diminuzione della capacità lavorativa (certificazione di malattia, indennità di malattia, indennità di maternità, azioni surrogatorie, visite di controllo, TBC, ecc.);
b. Prestazioni connesse alla sospensione-cessazione del rapporto di lavoro(DS, indennità di mobilità, CIG - pagamento, CISOA, D.Lvo 80/92, TFR, ecc.);
c. Prestazioni integrative della retribuzione e a sostegno del reddito familiare (Assegno per il Nucleo Familiare, Assegni Familiari, congedo matrimoniale, donazione di sangue, ecc.).
d. Tutte le altre operazioni attinenti il processo prestazioni a sostegno del reddito.

4. Modalità.

4.1 Direzioni provinciali/sub provinciali
Il controllo deve riguardare indistintamente tutte le Unità di processo e le Agenzie dipendenti dalla Direzione provinciale/sub provinciale.
I Direttori delle Agenzie di produzione ed i Responsabili delle Unità di processo, sulla base delle direttive impartite dal Direttore provinciale/sub provinciale, sono responsabili dell’adozione di atti e provvedimenti e della gestione dei procedimenti relativi al processo produttivo di competenza in applicazione degli artt. 24 e 25 del vigente Regolamento di organizzazione. Essi, pertanto, debbono assicurare l’ordinaria funzione di controllo, in ordine alla corretta applicazione delle procedure, nonché delle specifiche direttive ricevute dalla dirigenza.
Questa primaria funzione di controllo, assicurata dai funzionari con responsabilità di Direzione di Agenzia o Unità di processo, è integrata dalle funzioni proprie della dirigenza e dall’azione dei livelli organizzativi superiori.
La funzione di controllo della Direzione provinciale/sub provinciale dovrà svolgersi mensilmente, in base ad una pianificazione definita e concordata con la Direzione regionale, nell’ambito della più complessiva funzione di controllo da questa svolta.
Il Direttore provinciale/sub provinciale è il responsabile della corretta attuazione del sistema dei controlli sulla base di criteri di efficacia e di economicità di gestione, e regolamenterà l’attuazione e i successivi aggiornamenti del sistema attraverso appositi ordini di servizio.
Nelle Sedi in cui sono presenti altre figure dirigenziali, il Direttore provinciale/sub provinciale può delegare ad altro dirigente tale funzione di controllo che può essere coadiuvata, per gli aspetti operativi collegati al sistema dei controlli, dal referente dei rischi aziendali di cui alla circolare n. 188/2001.
Il dirigente responsabile del controllo stabilisce la dimensione e la composizione del campione sulla base dei criteri definiti in sede di Conferenza dei Direttori e in relazione ai volumi di produzione ed al livello di rischio collegato alla specifica attività di produzione.
In ogni caso, il campione dovrà essere sufficientemente rappresentativo di tutti gli atti definiti (accolti, respinti, duplicati, trasferiti, in riesame, ecc.) nel mese precedente a quello in corso, sia da un punto di vista quantitativo (numero di pratiche selezionate sul totale) che qualitativo (tipologia delle pratiche). Inoltre, il campione dovrà essere integrato con tutte quelle pratiche che presentano valori economici anomali rispetto ai valori normali, nonché ampliato con la tipologia di pratiche che presentano le fattispecie anomale più ricorrenti.
Per quanto concerne le prestazioni, la selezione del campione dovrà essere fatta, oltre che sulla base degli specifici criteri individuati dal dirigente responsabile dei controlli, anche sulla base delle “liste di controllo” emesse dalle procedure automatizzate e, ove la procedura lo consenta (ad esempio ds agr), il campione si dovrà determinare in modo automatico e con criteri di casualità.
Per le procedure automatizzate senza emissione di liste di controllo (es.: liquidazione AF ai CD/CM e liquidazione ANF ai lavoratori domestici) la selezione del campione è effettuata, secondo le modalità indicate, utilizzando come lista di controllo una stampa aggiuntiva della lista assegni. Mentre, per le procedure “manuali” si utilizzerà, per la verifica della rispondenza con le pratiche liquidate, una copia del modello IP.6.bis che ha valenza di lista di controllo.
Il dirigente responsabile del controllo avrà, pertanto, il compito di:
- definire il campione: individuare le pratiche da sottoporre al controllo secondo i criteri definiti;
- comporre la task-force di controllo: individuare i funzionari, appartenenti all’area “C”, che, in funzione delle singole competenze ed esperienze maturate, svolgeranno l’attività di controllo nelle tre aree sopra descritte. Gli addetti al controllo parteciperanno alla task-force, dimensionata in misura congrua ai carichi di lavoro, secondo modalità definite dal dirigente della Sede al fine di assicurare la necessaria rotazione temporale ed imparzialità dell’azione, affidando il controllo a funzionari che operano in strutture di produzione diverse. Ove necessario, il Direttore provinciale/sub provinciale chiederà alla Direzione regionale risorse di altre sedi per integrare la propria task-force di controllo.
- sovrintendere le fasi e l’attività di controllo.
I criteri generali dell’azione di controllo dovranno essere inseriti, come già precedentemente indicato, in specifici ordini di servizio emessi dal Direttore provinciale o sub provinciale.
Il responsabile del controllo predisporrà tre elenchi, uno per ogni processo primario, che saranno compilati dagli addetti che eseguiranno i controlli, secondo il seguente schema:

Gli elenchi saranno inviati mensilmente, al termine delle procedure di controllo, al Direttore provinciale/sub provinciale che li visterà e trasmetterà in formato elettronico al dirigente responsabile della funzione di controllo per la Direzione regionale.
Inoltre, la Direzione provinciale/sub provinciale provvederà con cadenza trimestrale a predisporre ed inviare alla Direzione regionale una specifica relazione sui risultati del controllo articolata per processo/prodotto, rappresentando:
- il volume delle attività trattate nel mese precedente al controllo, distinguendo le accolte dalle respinte;
- l’entità del campione e i criteri di campionamento utilizzati;
- le problematiche e le patologie riscontrate in relazione alla legittimità ed alla regolarità procedurale degli atti;
- le modalità di utilizzo degli archivi automatizzati delle applicazioni e delle procedure informatizzate a supporto del processo produttivo, nonché il rispetto delle procedure di sicurezza previste;
- la qualità del prodotto rappresentata in termini di tempestività, completezza e conformità; l’analisi dovrà riguardare soprattutto i fenomeni organizzativi e/o procedurali che hanno generato la criticità;
- lo stato del processo relativamente all’attuazione delle prassi operative definite dalla D.C. Organizzazione e comunicate con apposite, analogamente a quanto avvenuto per l’erogazione della disoccupazione ordinaria e agricola.

4.2 Direzioni regionali
Nell’ambito del ruolo di governo della produzione, proprio delle Direzioni regionali, la funzione di controllo regionale assume una valenza di completamento e validazione dell’azione esercitata dalle Direzioni provinciali/sub provinciali.
La funzione di controllo a livello regionale si esplica secondo due modalità:
a. la prima finalizzata alla validazione dei controlli effettuati nelle Direzione provinciale/sub provinciale, da svolgere con periodicità trimestrale. La validazione riguarderà la significatività del campione selezionato e la correttezza del controllo:
- significatività del campione selezionato, valutazione, sulla base degli elenchi trasmessi dalle Direzioni provinciali/sub provinciali, del rispetto dei criteri di selezione del campione, sia da un punto di vista quantitativo (numero di pratiche selezionate sul totale delle accolte) che qualitativo (tipologia delle pratiche);
- correttezza del controllo, attraverso il riesame di un numero ritenuto congruo delle pratiche inserite negli elenchi. Il controllo regionale può essere esercitato anche attraverso la partecipazione diretta all’attività di controllo delle Sedi.
b. la seconda finalizzata ad integrare il controllo con l’attivazione di verifiche mirate da svolgere con modalità e criteri che saranno determinati dalla Direzione regionale sulla base delle tipologie dei fenomeni rilevati.
Il Direttore regionale individuerà, nell’area del coordinamento del processo produttivo, il dirigente responsabile della funzione di controllo che, avvalendosi delle professionalità esistenti presso la Direzione regionale, provvederà a:
- coordinare i piani delle attività di controllo delle Sedi;
- individuare i criteri sulla base dei quali effettuare l’estrazione campionaria delle pratiche da sottoporre al controllo;
- individuare le risorse da impegnare con criteri di rotazione nella funzione di controllo regionale, avvalendosi sia del personale della Direzione regionale che di quello delle Sedi individuato dalle singole Direzioni provinciali/sub provinciali.
Il responsabile regionale del controllo provvederà all’integrazione degli elenchi trasmessi dalle Direzioni provinciali/sub provinciali, sulla base del seguente schema:

Inoltre, il responsabile regionale del controllo provvederà a predisporre trimestralmente un report per la Direzione regionale, articolato per processo/prodotto, sulle risultanze delle varie sessioni di controllo, anche attraverso il consolidamento ed integrazione delle relazioni e dei report statistici inviati dalle Direzioni provinciali/sub provinciali.
La Direzione regionale, ferma restando la tempestiva segnalazione di situazioni di particolare gravità riscontrate in fase di controllo, predisporrà trimestralmente una apposita relazione di sintesi contenente le risultanze dei controlli con particolare riferimento alle fattispecie anomale ed alle motivazioni che le hanno determinate.
La relazione di cui sopra dovrà essere trasmessa alle Direzioni Centrali: Ispettorato, Pianificazione e Controllo di Gestione e Organizzazione. Eventuali segnalazioni su specifiche anomalie o patologie connesse a singoli prodotti dovranno essere trasmesse anche alle Direzioni centrali di prodotto.

4.3 Direzioni centrali
Le Direzioni Centrali provvederanno a monitorare l’attività svolta dalle Sedi provinciali e dalle Sedi regionali definendo anche propri interventi di verifica avvalendosi di personale di elevata qualificazione professionale anche segnalato dalle strutture periferiche.
Le Direzioni Centrali di prodotto provvederanno ad inviare il report complessivo sulla propria azione di verifica alla Direzione Centrale Ispettorato ed alla Direzione Centrale Pianificazione e Controllo di Gestione.

5. Valore e costo.
La corretta attuazione del sistema dei controlli avrà un inevitabile riflesso sui carichi di lavoro delle Sedi e, quindi, sui costi di produzione.
Seppure impostata sulla base di criteri di efficacia e di economicità di gestione, l’attuazione del sistema dei controlli richiederà un impiego congruo di risorse umane che andrà valutato anche ai fini della produzione.
Il controllo è, infatti, parte integrante del processo produttivo e genera valore nel momento in cui consente l’individuazione delle cause di errore da rimuovere con interventi correttivi, permettendo così il miglioramento della qualità dei prodotti erogati nel rispetto delle norme e delle procedure.
Pertanto, nell’ambito del più ampio progetto di ristrutturazione dei valori di omogeneizzazione associati ai prodotti dell’Istituto, si provvederà a valorizzare opportunamente l’attività di controllo al fine di inserirla nei piani di produzione delle Sedi, anche per una corretta pianificazione dell’impiego delle risorse e dei risultati collegati all’attività.

Ciascuna Direzione regionale dovrà dare tempestivo e costante adempimento alla presente circolare.
I Direttori regionali ed i Direttori provinciali/sub provinciale, dovranno portare a conoscenza di tutto il personale, con le consuete modalità, la presente circolare, facendola sottoscrivere per presa visione.
Entro il prossimo 15 dicembre le Direzioni regionali dovranno fornire alla D.C. Pianificazione e Controllo di Gestione e alla D.C. Organizzazione una puntuale situazione sullo stato di attuazione della circolare, indicando le modalità organizzative attivate, sia a livello territoriale che a livello regionale, rappresentando eventuali problematiche riscontrate e fornendo indicazioni utili per i necessari adattamenti.