Risoluzione Agenzia Entrate n. 314 del 05.11.2007

IVA - Svolgimento in forma associata di funzioni e servizi da parte di enti locali. - Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633
Risoluzione Agenzia Entrate n. 314 del 05.11.2007

Il Comune di ALFA riferisce che, in attuazione dell'articolo 22 della legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1, (recante "principi e norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel Friuli Venezia Giulia"), è stata istituita, mediante stipula di un'apposita "Convenzione quadro", un'Associazione Intercomunale tra i Comuni di ALFA, B, C, D, E, F, G, H, I e L per la gestione in forma associata di una serie di funzioni e servizi, di volta in volta individuati da specifiche convenzioni attuative.
Ciò premesso, l'ente istante, "in qualità di Comune capofila della predetta Associazione Intercomunale", chiede di conoscere quale sia il trattamento fiscale applicabile, agli effetti dell'imposta sul valore aggiunto, alle attività poste in essere dall'ufficio comune istituito per la gestione in forma associata dei suddetti servizi e funzioni ed incardinato presso il Comune aderente individuato dalle singole Convenzioni attuative come capofila per la gestione associata.

SOLUZIONE INTERPRETATIVA PROSPETTATA DALL'ISTANTE
Ad avviso dell'ente istante le Convenzioni attuative stipulate tra gli enti locali aderenti per lo svolgimento in forma associata di funzioni e servizi "costituiscono a tutti gli effetti atti d'imperio emanati in regime di diritto pubblico", con la conseguenza che le attività poste in essere dall'ufficio comune devono "ritenersi fuori campo applicazione IVA".

PARERE DELL'AGENZIA DELLE ENTRATE
La disciplina delle Associazioni Intercomunali, alle quali si riferisce il quesito formulato dall'ente interpellante, è recata, per la Regione Friuli Venezia Giulia, dalla legge regionale del n. 1 del 2006 (recante "principi e norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel Friuli Venezia Giulia").
In particolare, la citata legge regionale disciplina, al Capo V, l'esercizio coordinato di funzioni e la gestione associata di servizi tra enti locali, prevedendo, all'articolo 20, che "allo scopo di rendere la propria azione maggiormente efficace ed efficiente, gli enti locali possono esercitare le funzioni e gestire i servizi in modo coordinato in ambiti territoriali adeguati sotto il profilo demografico, ambientale e socio-economico", attraverso la costituzione, fra l'altro, di "associazioni intercomunali".
L'articolo 22 della stessa legge regionale stabilisce che le Associazioni Intercomunali sono "costituite da Comuni contermini inseriti in contesti omogenei dal punto di vista territoriale e socio-economico", devono essere "dotate di uffici comuni" e vengono istituite mediante "deliberazioni conformi dei consigli comunali, adottate a maggioranza assoluta dei componenti", seguite dalla stipula di un'apposita "Convenzione quadro".
Tale Convenzione quadro trova applicazione "mediante Convenzioni attuative" che possono essere stipulate, ai sensi del medesimo art. 22, comma 6, della legge regionale n. 1 del 2006, "fra tutti o alcuni dei Comuni associati" per la gestione associata di specifici servizi e funzioni, previa conforme delibera delle giunte comunali.
In particolare, la Convenzione quadro disciplina l'oggetto e la durata dell'associazione, indica le competenze degli organismi di coordinamento della stessa ed individua il Comune capofila per le attività istituzionali.
Le successive Convenzioni attuative regolamentano le concrete modalità di gestione in forma associata dei singoli servizi e delle funzioni, individuano l'ufficio comune incardinato presso il Comune capofila per la singola Convenzione, nonché il soggetto responsabile della gestione associata, preposto al suddetto ufficio comune.
In sostanza, la forma associativa tra i Comuni in argomento realizza una particolare modalità di organizzazione degli enti locali, mediante la quale gli stessi, ponendosi in posizione di parità con gli altri enti aderenti, si propongono di gestire in modo coordinato funzioni e compiti nel perseguimento di una gestione più efficace e più efficiente.
In sintesi, con la stipula della Convenzione quadro i Comuni si propongono forme di cooperazione nella gestione di funzioni e servizi, attraverso l'esplicazione di autonome scelte organizzative dell'attività comunale.
Con ognuna delle successive Convenzioni attuative, alla quale gli enti locali associati hanno facoltà di aderire o meno, viene in concreto disciplinato l'esercizio in forma associata di ciascun singolo servizio o funzione individuato dalla Convenzione quadro fra quelli destinati allo svolgimento associato.
Nel caso di specie, la Convenzione quadro allegata dal Comune di ALFA, adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. ... del ..., disciplina l'oggetto dell'Associazione, indica le competenze degli organismi di coordinamento della stessa e stabilisce, all'art. 4, che "capofila per i rapporti istituzionali dell'Associazione è il Comune di ALFA ", presso cui ha sede l'Associazione stessa.
La medesima Convenzione quadro stabilisce, inoltre, che l'Associazione Intercomunale ha durata di anni sei, decorsi i quali può essere prorogata.
L'art. 5 della Convenzione in argomento individua, altresì, in via generale, i seguenti settori in relazione ai quali i Comuni aderenti possono scegliere di partecipare alla gestione associata di servizi e funzioni:
- il "(...) servizio di Polizia Municipale";
- il "(...) trattamento economico del personale";
- il "(...) contenzioso tributario in materia di fiscalità locale";
- l' "ufficio espropri";
- l' "ufficio tributi";
- le "iniziative turistiche";
- il "servizio del trasporto scolastico";
- il "commercio e attività produttive";
- lo "Sportello unico per le attività produttive".
Il medesimo art. 5 della Convenzione quadro indica l'oggetto delle successive Convenzioni attuative, prevedendo che le stesse "devono stabilire: a) l'indicazione dettagliata della funzione/servizio gestito; b) le modalità di organizzazione e svolgimento del servizio; c) l'individuazione della sede dell'ufficio comune e di eventuali sedi distaccate; d) le competenze con rilevanza interna ed esterna dell'ufficio comune; d) i requisiti che deve possedere il responsabile della gestione (preposto all'ufficio comune) e le modalità della sua individuazione; f) i rapporti finanziari tra gli enti aderenti alla convenzione attuativa ed i reciproci obblighi e garanzie".
L'unica Convenzione attuativa allegata dall'ente istante (stipulata in data ... dal Comune di ALFA, in base della deliberazione della Giunta Municipale n. ... del ...) è relativa alla gestione associata del contenzioso tributario in materia di fiscalità locale. Detta Convenzione prevede, all'articolo 3, che l'ufficio comune ha sede presso il Comune di ALFA ed è composto, ai sensi dell'articolo 13, da personale in servizio presso il medesimo ente - Unità Operativa Tributi - al quale appartiene anche il soggetto responsabile per l'attuazione della Convenzione in argomento.
Al suddetto ufficio comune sono demandate, ai sensi dell'articolo 6 della Convezione attuativa, "tutte le attività, le procedure, gli atti ed i provvedimenti necessari a garantire gli obiettivi fissati" dal medesimo atto, quali, ad esempio, la predisposizione degli atti propedeutici alla costituzione in giudizio degli enti associati o alla proposizione dell'appello, il deposito degli atti necessari all'anzidetta costituzione in giudizio, la richiesta di copie dei documenti e delle memorie illustrative, la richiesta di notificazioni e la trasmissione del fascicolo inerente la controversia ai fini della presentazione del ricorso in Cassazione.
In merito ai rapporti finanziari tra gli enti associati, la Convenzione quadro disciplina distintamente quelli relativi all'attività istituzionale dell'Associazione e quelli derivanti dalla gestione associata dei servizi e delle funzioni.
Per le attività istituzionali, l'art. 19 della medesima Convenzione stabilisce che il Comune di ALFA, in quanto capofila, iscrive nel proprio bilancio "i contributi regionali o di altri enti, nonché le risorse messe a disposizione dai Comuni aderenti" e che "ogni Comune facente parte dell'Associazione" iscrive nel proprio bilancio "le somme relative alle spese e alle entrate che si riferiscono" alle medesime attività istituzionali.
Le somme messe a disposizione dell'ente capofila per le attività istituzionali dai Comuni associati, iscritte come entrate nel bilancio del Comune istante, sono ripartite tra i Comuni aderenti "in proporzione alla popolazione residente al 31 dicembre dell'anno precedente".
Con riferimento all'attività di gestione associata di funzioni e servizi, la Convenzione quadro stabilisce che "ogni comune facente parte dell'Associazione iscrive nel proprio bilancio (...) le somme relative alle spese e alle entrate che si riferiscono alle attività svolte in forma associata" e che il Comune individuato come capofila ai sensi della relativa Convenzione attuativa, presso il quale è incardinato l'ufficio comune, inserisce nel proprio bilancio le relative previsioni di spesa e di entrata.
Per quanto concerne i criteri del riparto finanziario relativo alla gestione associata del singolo servizio o funzione, il successivo articolo 23 della Convenzione quadro rinvia alle "modalità specificate nelle singole convenzioni attuative".
Al riguardo, la citata Convenzione allegata all'istanza di interpello in esame, relativa alla gestione associata del contenzioso tributario, prevede, in via preventiva, che i Comuni associati sono tenuti, ai sensi dell'articolo 11, a versare all'ente capofila una quota proporzionata al numero dei ricorsi annui trattati e all'ammontare del ricorso per singolo atto. Per la determinazione dell'ammontare del fabbisogno delle risorse economiche, il medesimo articolo 11 prevede che occorre tener conto dei ricorsi presentati nell'anno precedente.
La stessa disposizione della Convenzione attuativa prevede, in via consuntiva, che il responsabile dell'ufficio comune entro il 31 gennaio redige "un rendiconto delle spese relative alla gestione associata sostenute nell'anno precedente" e che "ogni comune aderente (...) si obbliga a versare entro il 31 marzo la quota di propria spettanza".
Da quanto sopra rappresentato si rileva che la gestione in forma associata di servizi e funzioni fra gli enti aderenti all'Associazione Intercomunale si realizza attraverso due distinti strumenti convenzionali, entrambi espressione di un'autonoma scelta organizzativa da parte degli enti aderenti e non implicanti l'esercizio, nei reciproci rapporti, di poteri autoritativi.
Un primo strumento, avente carattere generale, è rappresentato dalla stipula della Convenzione quadro che regolamenta la durata e l'oggetto dell'Associazione, ne individua gli organismi di funzionamento, rinviando, per la attuazione concreta della gestione associata dei singoli servizi e funzioni, alle successive Convenzioni attuative.
In questo primo livello di realizzazione della gestione associata il Comune di ALFA - indicato come capofila per le attività istituzionali - si fa carico delle spese generali destinate a sopperire alle esigenze dell'Associazione e dei relativi organismi di coordinamento, mentre gli altri Comuni aderenti mettono a disposizione del suddetto ente capofila importi che costituiscono mere quote di copertura delle spese di funzionamento proporzionate al numero di abitanti di ciascun Comune.
Il secondo strumento per l'attuazione della gestione coordinata fra i Comuni aderenti è rappresentato dalle successive Convenzioni attuative.
Queste ultime hanno ad oggetto l'individuazione concreta delle specifiche modalità di attuazione di ogni funzione e servizio e delle attività che l'ufficio comune deve svolgere, l'individuazione delle modalità di organizzazione, composizione e funzionamento dello stesso ufficio, incardinato presso l'ente capofila per la singola Convenzione, nonché la regolamentazione dei rapporti finanziari fra quest'ultimo e gli altri enti associati.
Sulla base di quanto sopra rappresentato, le somme che ciascun ente locale aderente mette a disposizione del Comune di ALFA per le attività istituzionali in base alla Convenzione quadro costituiscono una ripartizione delle spese generali di funzionamento e, come tali, non sono rilevanti agli effetti dell'IVA per mancanza dei presupposti di applicazione del tributo.
Per quanto concerne il trattamento tributario, ai fini IVA, delle somme spettanti all'ufficio comune incardinato presso il Comune capofila per la gestione associata dei servizi e funzioni, occorre, invece, aver riguardo alle singole Convenzioni attuative.
La suddetta indagine - che implica, per ciascuna Convenzione attuativa, l'esame degli elementi fattuali in concreto rilevanti per l'individuazione dei presupposti d'applicazione dell'imposta e, pertanto, esula dalle competenze esercitabili dalla scrivente in questa sede - deve essere diretta a verificare, in primo luogo, quale sia l'attività concretamente posta in essere dall'ufficio comune per realizzare la gestione associata e, in particolare, se l'ufficio comune svolga o meno attività riconducibili a prestazioni di servizi.
Come previsto nell'unica Convenzione attuativa trasmessa dall'interpellante (relativa alla gestione associata del contenzioso tributario) l'ufficio comune opera alla stregua di un operatore privato, in quanto pone in essere attività che comprendono la predisposizione degli atti necessari alla costituzione in giudizio, la presentazione di atti d'appello, nonché la richiesta di notificazioni e di copie di documenti e memorie illustrative, che realizzano, in concreto, prestazioni di servizi nei confronti degli enti locali associati rilevanti agli effetti dell'IVA.
Occorre inoltre verificare, sempre in forza di quanto disposto dalle singole disposizioni pattizie, se i rapporti finanziari fra gli enti aderenti ed il Comune capofila per la gestione associata presso cui è incardinato l'ufficio comune costituiscano un mero riparto di natura gestionale ovvero se prevedano il versamento di una somma a titolo di corrispettivo, proporzionata alla qualità e alla quantità del servizio prestato.
Nella Convenzione attuativa allegata le somme versate in favore del Comune capofila per la gestione associata del contenzioso tributario sono proporzionate al numero dei ricorsi trattati e all'ammontare del ricorso per singolo atto e, pertanto, sono da considerare corrispettivi per il servizio reso.
In sostanza, se, in base alle disposizioni convenzionali, l'ufficio comune incardinato presso il singolo Comune capofila per la Convenzione attuativa risulti svolgere nei confronti degli enti associati prestazioni di servizi a fronte di specifici corrispettivi, l'attività realizzata dal medesimo ufficio acquista rilevanza ai fini IVA.
La risposta di cui alla presente nota, sollecitata con istanza di interpello presentata alla Direzione Regionale del ... viene resa dalla scrivente ai sensi dell'art. 4, comma 1, ultimo periodo, del D.M. 26 aprile 2001, n. 209.